防范数字企业垄断 促进数据跨境流动

　　《东盟数字总体规划2025》(以下简称《规划2025》)的宗旨是指引东盟2021年至2025年的数字合作，将东盟建设成一个由安全和变革性的数字服务、技术和生态系统所驱动的领先数字社区和经济体。

　　为此，《规划2025》制定了八项预期行动。其中，与数字服务相关的有三项，分别是第三项“提供可信的数字服务，防止消费者受到伤害”(以下简称“数字服务行动”)、第四项“提供数字服务的可持续竞争市场”(以下简称“数字市场行动”)以及第六项“连接商业和促进跨境贸易的数字服务”(以下简称“数字贸易行动”)。这三项预期行动各有侧重，又有内在的逻辑关联。数字服务行动聚焦微观层面，旨在提高东盟内各经营者提供的数字服务质量；数字市场行动聚焦宏观层面，着力于构建健康、高效的数据服务市场；数字贸易行动聚焦数字服务在国际货物与服务贸易领域的应用。可见，对于数字服务这一议题，《规划2025》大致遵循了从微观到宏观、从本体到应用的规划思路。

　　理想预期一防范巨头垄断，保障自由竞争

　　正如德国著名社会学家乌尔里希·贝克所言，任何一项新兴科技的产生与运用在给人们带来机遇与便捷化的同时，亦可能产生新的挑战。当人们希望通过发展数字技术克服既有的经济发展阻碍时，人们不得不面对数字技术给经济社会带来的新的负面影响，数字服务领域垄断就是其中之一。数字服务领域的垄断是易于理解的，因为推动数字经济发展的两大要素——技术与数据——如同资本一样存在聚集效应。具体审视更为细化的数字服务市场，如数字广告市场、搜索引擎市场、社交网络市场，就可以发现，诸如谷歌、Facebook等网络巨头之所以能够保持强势地位，正在于其依赖于自身强势地位而提供的全球规模的服务。

　　自由充分的竞争是市场发挥资源配置作用的前提条件。因此对于垄断行为适当的监管有助于促进有效竞争，保护其他经营者、消费者免受非竞争性市场的一些不利影响。然而，需要注意的是过度管制会限制投资，阻碍市场发展。因此，《规划2025》提出必须在干预以促进竞争和允许市场有机创新和发展之间取得平衡。

　　理想预期二数据跨境流动，构建高效市场

　　亚太地区的数据跨境流动机制主要有两个，其一是亚太经合组织(APEC)所倡导的跨境隐私保护机制，另一个便是东盟着力构建的跨境流动机制。从两大组织的积极动作中可见，数据跨境流动对于提高市场效率的正面作用不可忽视。正如《APEC成员国电子商务能力报告》中所说的那样，跨境数据流动是国际贸易和电子商务价值链中不可或缺的一部分，无论是运输物流、支付处理还是数据分析。

　　东盟关于促进数据跨境流动的最初举措可以追溯至2018年的《东盟数字数据治理框架》，该框架设立的四大战略重点之一即跨境数据流动。此次东盟在《规划2025》中仍强调要继续寻找机会，协调数字监管，促进跨境数据流动。

　　理想预期指引下的具体行动

　　对于保障数字服务市场竞争，《规划2025》提议从国家电信部门、内容服务市场、数字服务市场等不同的领域采取行动以帮助维护东盟的区域竞争环境。但《规划2025》并未在“数字服务市场行动”项下提供切实的操作指引，它只是强调要深化信息通信技术部门在数字经济方面的研究，同时跟踪国外立法机构在数字平台治理方面的立法进展。但这两项子措施明显过于原则化，不具有可操作性。此外，尽管2016年东盟出台了《东盟竞争行动计划》，但该计划出台之初似乎并未考虑到数字服务市场内严峻的垄断形势。因此，可以认为，至少在《规划2025》出台前，东盟对于数字服务行业反垄断尚未进行深刻检视。

　　在促进数据跨境流动这一议题上，《规划2025》的工作更像查漏补缺，而非拓荒。规划称：“东盟应该在现有工作的基础上，组织一个研究项目，绘制东盟内部跨境数字数据流动的剩余障碍。”从《规划2025》来看，东盟开始逐渐将促进跨境数据流动的发力点放在了数字企业上。

　　这一转变还可以从另一事实上得到印证。2021年1月22日第一次中国-东盟数字部长会议还有另外一项极其值得关注的成果，即《东盟跨境数据流动示范合同条款》(MCCs)。MCCs作为实施东盟跨境数据流动机制的第一步，旨在推动企业建立区域性数据传输的最低标准。它是一个任意性示范合同条款，企业可以自主选择使用。这与数字服务市场行动中所表现出的倾向是有一致性的。

　　(注：作者单位分别为国家计算机网络应急技术处理协调中心江苏分中心和东南大学法学院)

（文章来源：人民邮电报）